法院： 遼寧省大連市中級(jí)人民法院

案號(hào)：（2019）遼02行終150號(hào)

上訴人（原審被告）大連市自然資源局

被上訴人（原審原告）普蘭店區(qū)雙塔學(xué)偉石材加工廠

上訴人大連市自然資源局因國土資源行政處罰決定一案，不服大連市金州區(qū)人民法院（2018）遼0213行初187號(hào)行政判決，向大連中級(jí)人民法院提起上訴。

原審金州區(qū)法院認(rèn)定：

2003年11月，原告學(xué)偉石材廠占用大連市普蘭店區(qū)雙塔鎮(zhèn)鄧店村土地建石材廠。經(jīng)測(cè)繪，該項(xiàng)目占地3522平方米，建筑面積248平方米、硬質(zhì)地面面積356平方米。項(xiàng)目用地符合土地利用總體規(guī)劃。

原審法院認(rèn)為，人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查。根據(jù)《土地管理法》第七十六條 規(guī)定，被告具有對(duì)非法占用土地行為進(jìn)行行政處罰的法律授權(quán)。

現(xiàn)本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)是被告作出行政處罰行為在事實(shí)認(rèn)定、適用法律、處理程序等方面是否具有違法性。

《行政處罰法》第二十九條 規(guī)定:違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。

原告的非法占地行為始于2003年，被告在事隔十余年的2017年對(duì)此進(jìn)行立案調(diào)查，并作出被訴處罰決定。也即被告認(rèn)定原告的非法占地行為處于持續(xù)發(fā)生狀態(tài)。

《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》9.2.2違法用地占用地類認(rèn)定“判定違法用地占用地類，應(yīng)當(dāng)將違法用地的界址范圍或者勘測(cè)定界坐標(biāo)數(shù)據(jù)套合到違法用地行為發(fā)生上一年度土地利用現(xiàn)狀圖或者土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫上，對(duì)照標(biāo)示的現(xiàn)狀地類進(jìn)行判定。違法用地發(fā)生時(shí)，該用地已經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)用地判定”。

原告學(xué)偉石材廠的非法用地既然處于持續(xù)發(fā)生狀態(tài)，被告對(duì)原告作出行政處罰時(shí)，應(yīng)按現(xiàn)地類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)原告的占地行為進(jìn)行判定。

而被告未調(diào)查核實(shí)原告占用土地的現(xiàn)狀地類，即徑作出被訴行政行為。被告作出的被訴處罰決定事實(shí)不清，應(yīng)予撤銷。

判決:

一、撤銷被告大連市國土資源和房屋局2017年12月12日作出的大國土資監(jiān)普罰字[2017]第7044號(hào)國土資源行政處罰決定書；

二、被告大連市國土資源和房屋局于判決生效之日起六十日內(nèi)，重新作出行政處理決定。

上訴人大連市自然資源局上訴稱，請(qǐng)求撤銷原審判決，改判駁回被上訴人的原審訴訟請(qǐng)求。

大連中院另查明，大連市國土資源和房屋局于2017年12月21日作出大國土資監(jiān)普罰字[2017]第7044號(hào)國土資源行政處罰決定，主要內(nèi)容為:2003年11月，普蘭店區(qū)雙塔學(xué)偉石材廠在未辦理任何合法有效的用地審批手續(xù)的情況下，擅自占用大連市普蘭店區(qū)雙塔鎮(zhèn)鄧店村土地建石材廠，項(xiàng)目占地3522平方米，建筑面積248平方米、硬質(zhì)地面面積356平方米。土地類型為耕地（旱地），項(xiàng)目用地不符合土地利用總體規(guī)劃。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第七十六條 第一款、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第四十二條 規(guī)定，決定:

1、責(zé)令普蘭店區(qū)雙塔學(xué)偉石材廠自收到本處罰決定書之日起15日內(nèi)將非法占用的、位于大連市普蘭店區(qū)雙塔鎮(zhèn)鄧店村、面積為3522平方米的土地退還給大連市普蘭店區(qū)雙塔鎮(zhèn)鄧店村委員會(huì)。

2、沒收普蘭店區(qū)雙塔學(xué)偉石材廠在雙塔鎮(zhèn)鄧店村非法占用的不符合土地利用總體規(guī)劃的3522平方米土地上修建的248平方米建筑物和356平方米硬質(zhì)地面及其他設(shè)施。

3、對(duì)普蘭店區(qū)雙塔學(xué)偉石材廠非法占用3522平方米耕地的行為處以每平方米20元罰款，罰款金額合計(jì)70440元整。

2019年1月21日，新組建的大連市自然資源局正式成立。根據(jù)大連市政府機(jī)構(gòu)改革方案的要求，大連市國土資源和房屋局的國土資源管理職責(zé)被劃歸給大連市自然資源局。

大連中院認(rèn)為，從處罰對(duì)象上看，被訴行政處罰決定針對(duì)的是被上訴人實(shí)施的非法占用土地的違法行為。從行為性質(zhì)上看，該違法行為具有特殊性。

《行政處罰法》第二十九條 規(guī)定，“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算?！?/p>

《最高人民法院行政審判庭關(guān)于如何計(jì)算土地違法行為追訴時(shí)效的答復(fù)》[（1997）法行字第26號(hào)]認(rèn)為:“非法占用土地的違法行為，在未恢復(fù)原狀之前，應(yīng)視為具有繼續(xù)狀態(tài)，其行政處罰的追訴時(shí)效，應(yīng)根據(jù)行政處罰法第二十九條第二款的規(guī)定，從違法行為終了之日起計(jì)算?！?/p>

本案中，從上訴人提交的現(xiàn)有證據(jù)看，案涉違法行為發(fā)生于2003年11月，至上訴人調(diào)查時(shí)，被上訴人沒有恢復(fù)土地原狀，據(jù)此可以認(rèn)定案涉違法行為具有繼續(xù)狀態(tài)。

《土地管理法》第七十六條規(guī)定，“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對(duì)非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>

《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》9.2.2條規(guī)定，“違法用地占用地類認(rèn)定:判定違法用地占用地類，應(yīng)當(dāng)將違法用地的界址范圍或者勘測(cè)定界坐標(biāo)數(shù)據(jù)套合到違法用地行為發(fā)生上一年度土地利用現(xiàn)狀圖或者土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫上，對(duì)照標(biāo)示的現(xiàn)狀地類進(jìn)行判定。違法用地發(fā)生時(shí)，該用地已經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)用地判定?！?/p>

根據(jù)上述規(guī)定可知，上訴人在對(duì)非法占用土地的違法行為進(jìn)行查處時(shí)，應(yīng)當(dāng)查清違法用地占用的地類。

本案中，從上訴人的陳述看，其系按照2002年度的土地利用現(xiàn)狀圖和土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)界定案涉違法用地占地的地類，而如前所述，案涉違法行為具有繼續(xù)狀態(tài)，具體到本案，其持續(xù)時(shí)間長達(dá)十余年之久，至上訴人作出被訴行政處罰決定前，案涉土地的地類是否發(fā)生變化，從上訴人提交的現(xiàn)有證據(jù)看，并未查清。

因此，上訴人僅憑現(xiàn)有證據(jù)就認(rèn)定案涉土地的地類，并據(jù)此作出被訴行政處罰決定，事實(shí)不清，依法應(yīng)予撤銷。綜上，上訴人的上訴請(qǐng)求及理由不能成立，本院對(duì)此不予支持。原審判決并無不妥，本院予以維持。判決如下駁回上訴，維持原判決。來源：大連公開